全國政協(xié)三屆一次會議會場，這是兩會首次同期召開。

每年全國兩會，來自全國各地的人大代表和政協(xié)委員相聚北京，代表全國人民參政議政。兩會已經(jīng)成為中國發(fā)展的“指南針”和中國走勢的“風向標”，也是世界了解中國的窗口。全國兩會之所以愈發(fā)具有預判中國甚至世界發(fā)展的風向標意義，很重要的一點得益于中國式民主的獨特制度優(yōu)勢。

李濟深最早建議：“兩會”同時召開

1954年9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議召開，通過并公布了《中華人民共和國憲法》，全國人民代表大會成為國家最高權(quán)力機關(guān)。一屆全國人大一次會議召開后3個月，全國政協(xié)二屆一次會議召開。這樣，在中國的政治架構(gòu)中，形成了人大和政協(xié)并行的局面，這是“兩會”形成的政治基礎(chǔ)和組織基礎(chǔ)。

此后，一屆全國人大的歷次會議和政協(xié)第二屆全國委員會歷次會議也都在不同的時間段，按照各自的形式，分別籌備召開。

時任民革中央主席李濟深看到這種情況，認為這樣的做法會導致兩次會議分別花費很多時間、人力、財力、物力，既不利于工作開展，又增加了國家財政開支，因此他向毛澤東主席和周恩來總理建議，提出能否對兩個會議進行改革，在時間上，建議同期舉行；在形式上，建議全體全國政協(xié)委員列席全國人民代表大會。李濟深當時既是一屆全國人大常委會副委員長，又是政協(xié)二屆全國委員會副主席，全國人大和全國政協(xié)的全體會議都要參加，有著深刻的感受。

這一建議得到毛澤東和周恩來的肯定和采納。

50年代中期：人大政協(xié)在聯(lián)席會議、聯(lián)合視察上密切互動

聯(lián)席會議是一屆全國人大常委會和全國政協(xié)二屆常委會會議合作的主要形式。這一階段，全國人大常委會、政協(xié)全國委員會常委會舉行了多次聯(lián)席會議。

1955年11月10日，一屆全國人大常委會第二十五次會議和全國政協(xié)二屆常委會第八次會議舉行聯(lián)席會議，彭真副委員長作《全國人大常務委員會和政協(xié)全國委員會關(guān)于1955年秋收后視察工作的通知(草稿)》的說明。當日由全國人大常委會和全國政協(xié)常委會聯(lián)合發(fā)出關(guān)于1955年會后組織全國政協(xié)委員和全國人大代表一起到各地視察農(nóng)村和城市的各項工作的通知。兩天后，一屆全國人大常委會第二十八次會議和全國政協(xié)二屆常委會第九次會議再次聯(lián)合舉行擴大會議，聽取關(guān)于1955年秋收后視察工作問題的報告，對視察工作作出具體部署。

從此，人大和政協(xié)在常委會層面的聯(lián)動活動日益增多，通過召開聯(lián)席會議形式討論通過一些“通知”或“決議”。例如，1956年10月舉行擴大聯(lián)席會議，印度尼西亞共和國總統(tǒng)蘇加諾到會發(fā)表演說，劉少奇委員長、宋慶齡副委員長發(fā)表講話；1956年11月舉行聯(lián)席會議，討論1956年下半年視察工作，通過《關(guān)于寬大處理和安置城市殘余反革命分子的決定和關(guān)于對反革命分子的管制一律由人民法院判決的決定》；1957年9月舉行聯(lián)席會議，決定成立“中國人民慶祝偉大的十月社會主義革命40周年籌備委員會”，推舉劉少奇為主任委員；1957年10月舉行聯(lián)席會議，討論并基本同意《1956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（修正草案）》，并決定公布實施，征求人民意見；1958年8月、10月，全國人大常委會和政協(xié)全國委員會常委會舉行兩次聯(lián)席會議，一次是柬埔寨首相西哈努克應邀在聯(lián)席會議上發(fā)表演講，另一次是聽取志愿軍司令員楊勇關(guān)于中國人民志愿軍抗美援朝的工作報告，并作出決議。

1957年10月18日，全國人大常委會和全國政協(xié)常委會舉行聯(lián)席會議，討論1966年到1967年《全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（修正草案）》。圖為中央書記處書記譚震林在會上作關(guān)于修改后的《全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（草案）》的說明。

一屆全國人大成立后，很快就建立了代表視察制度。毛澤東對人大代表視察制度很是贊賞，提出加上全國政協(xié)委員共同視察的想法。早在1951年1月，毛澤東在同第二次全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議與會代表的談話中指出：“民主人士到各地去視察，各地不要以此為累贅。讓他們?nèi)ヂ犅犧r(nóng)民的訴苦，看看農(nóng)民的歡喜。我們有什么缺點和錯誤，也可以讓他們看看，這是一件有益的事情。狀元三年一考，土改千載難逢，應該歡迎他們?nèi)タ纯础！保▍⒁娎罹S漢《回憶與研究》，中共黨史出版社1986年版，第722頁）1955年10月，毛澤東在最高國務會議上提議，全國人民代表大會代表，政協(xié)全國委員會委員，省、市人民代表大會代表、政協(xié)委員，一起作一個月的視察。視察可以了解情況，可以聯(lián)系群眾，對立法、行政工作，法院、檢察院各方面的工作，都有好處。（《全國人民代表大會及其常務委員會大事記（1954-2014）》，中國民主法制出版社2014年版，第50頁）

根據(jù)毛澤東的提議，全國人大常委會和全國政協(xié)作出了《人大代表、政協(xié)委員關(guān)于1955年秋后視察工作的通知》，組織全國政協(xié)委員同全國人大代表一起到各地視察。從11月中旬開始到12月為止，進行了一個多月的時間，全國人大代表和全國政協(xié)委員在全國各地視察。視察內(nèi)容有農(nóng)業(yè)合作化、糧食生產(chǎn)、糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷、落后鄉(xiāng)的改造、工商業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營、私營工商業(yè)的社會主義改造、街道工作和“肅反”工作等問題，政協(xié)委員還把各地有關(guān)知識分子的問題列為視察的重點。

據(jù)統(tǒng)計，參加這次視察的全國人大代表351人，占代表總數(shù)的28.7%；政協(xié)全國委員會委員139人，占全國政協(xié)委員總數(shù)的26.2%。視察后寫出視察報告149份，提出意見、建議1000條。此后，全國人大常委會和政協(xié)全國委員會把組織人大代表、政協(xié)委員視察分別列入工作日程，每年安排春秋兩次視察活動。

1955年下半年全國人大代表、全國政協(xié)委員視察工作報告等材料。

一屆全國人大和政協(xié)二屆全國委員會期間，兩個組織在常委會層面的聯(lián)動比較頻繁，從內(nèi)容上看主要是圍繞人大代表政協(xié)委員聯(lián)合視察或一些共同的事務進行討論審議。之所以能夠召開聯(lián)席會議，是與當時人大和政協(xié)比較活躍分不開的。一屆全國人大常委會共舉行110次會議、全國政協(xié)二屆常委會共舉行54次會議。同時，全國人大常委會副委員長和全國政協(xié)副主席有交叉任職，比如宋慶齡、郭沫若、彭真、沈均儒、李維漢、陳叔通，既是全國人大常委會副委員長，又兼任全國政協(xié)副主席，工作上經(jīng)常有交叉。

另外，全國人大常委會委員和全國政協(xié)常委一起加上只有130人，比較容易組織。全國人大常委會和政協(xié)全國委員會常委會聯(lián)席會議以及人大代表、政協(xié)委員聯(lián)合視察制度，為兩會機制的形成創(chuàng)造了條件。

1962年1月，全國人大代表和全國政協(xié)委員在福建省漳州市郊百花村視察參觀。

1959年4月：二屆全國人大一次會議和全國政協(xié)三屆一次會議首次同期召開

為了便于政協(xié)委員參與國事，根據(jù)毛澤東的提議，二屆全國人大一次會議和全國政協(xié)三屆一次會議同期召開。

1959年4月18日至28日，二屆全國人大一次會議在北京舉行，這是繼1954年一屆全國人大會議以來第一次換屆的人民代表大會。這是中華人民共和國歷史上一次重要的會議，它一方面標志著人民代表大會制度的發(fā)展，另一方面也充分說明我國政治制度和體制的進一步完善。

當年4月17日至29日，全國政協(xié)三屆一次會議在北京舉行，會議聽取了全國政協(xié)副主席李維漢作的《中國人民政治協(xié)商會議第二屆全國委員會常務委員會工作報告》。根據(jù)會議議程，全體政協(xié)委員列席人大會議，聽取了國務院總理周恩來作的《政府工作報告》；國務院副總理李富春作的《關(guān)于1959年國民經(jīng)濟計劃草案的報告》和國務院副總理李先念作的《關(guān)于1958年國家決算和1959年國家預算草案的報告》。

由此，揭開了全國政協(xié)會議與全國人民代表大會每年同時召開的序幕，逐漸形成了現(xiàn)今對我國政治生活具有重大影響的兩會格局。

之所以開幕時間差開一天，其中的一個原因是，周恩來當時是全國政協(xié)主席，同時是國務院總理，他要出席并主持全國政協(xié)三屆一次會議開幕會，還要在第二天開幕的二屆全國人大一次會議上作《政府工作報告》。同時，二屆和三屆全國人大期間，部分全國人大常委會副委員長同時擔任全國政協(xié)副主席，兩個會議的全體會議錯開安排，便于安排這部分副委員長的活動。

對于這種兩會機制安排，周恩來在全國人大常委會和全國政協(xié)常委會聯(lián)席會議上指出：“兩個大會聯(lián)合起來開會是一個新形式。但要說明，這個會是又聯(lián)合，又有區(qū)別。主要議程是合著的，但人大要實行它的權(quán)力，這些權(quán)力政協(xié)是沒有的，但是多吸收意見，歸入決議中去，可以集思廣益把工作做得更好。人大、政協(xié)兩會會有不同之處，權(quán)力上有分別，但應該說兩會只有權(quán)力之分，無高低之別。不只是人大的報告政協(xié)可以聽，政協(xié)有好報告人大也可以聽。”（《中國人民政治協(xié)商會議資料選集》，全國政協(xié)秘書處編印，1962年，第18-19頁）

李維漢也指出：在我國的具體歷史和現(xiàn)實條件下，正確認識政協(xié)和人大之間的區(qū)別，充分發(fā)揮和運用二者的不同職能，對于發(fā)展我國的人民民主和建設(shè)社會主義事業(yè)，都是有益的和必要的。

實踐證明，政協(xié)委員列席人大會議，聽取政府工作報告、國民經(jīng)濟計劃草案、國家財政年度決算、年度預算，以及國家重大事項等報告，為國家大政方針的制定和實施獻計出力，是充分發(fā)揮政協(xié)作用的一種重要渠道。

從1959年4月到1963年12月，二屆全國人大與政協(xié)三屆全國委員會分別召開4次會議，全國人大和全國政協(xié)相對應的每一次會議都在同一時間段召開，全國政協(xié)委員列席全國人大會議。1960年3月29日上午10時，周恩來在全國政協(xié)三屆二次會議開幕會上特別宣布，這次會議與二屆全國人大二次會議同時進行。

這一時期的全國政協(xié)會議早于全國人大會議半天或者1天或者4天開幕，晚于全國人大會議的半天或者2天結(jié)束。另外，1959年9月24日隨著人民大會堂落成，1960年3月30日下午，二屆全國人大二次會議首次在人民大會堂隆重召開。從此，全國人大與全國政協(xié)的全體會議地點一直定在了人民大會堂。

三屆全國人大和政協(xié)四屆全國委員會只在1964年12月到1965年1月分別召開了1次全體會議。全國政協(xié)四屆一次會議早于三屆全國人大一次會議1天半開幕，晚于1天閉幕。

1966年“文化大革命”開始不久，決定三屆全國人大二次會議與全國政協(xié)四屆二次會議不定期延期舉行。“文化大革命”時期，僅1975年1月召開過四屆全國人大第一次會議。這時，沒有產(chǎn)生新一屆政協(xié)全國委員會，自然也就沒有全國政協(xié)委員列席全國人大會議，兩會聯(lián)席隨之中斷。

八二憲法：推進兩會制度化、程序化

1978年2月底至3月初，全國政協(xié)五屆一次會議在北京舉行，出席這次會議的政協(xié)委員同時列席了五屆全國人大一次會議。從此，政協(xié)委員列席人大會議的做法得以恢復。

2月28日，《人民日報》刊發(fā)文章《醉春風·慶祝人大政協(xié)兩會同開》，第一次把全國人大會議和全國政協(xié)會議合稱為“兩會”。

五屆全國人大五次會議通過的1982年憲法正式確立了人大國家權(quán)力機關(guān)地位，同時第一次以根本大法的形式明確了政協(xié)的性質(zhì)、地位和作用，使人大和政協(xié)正式成為政治生活中持續(xù)存在、并發(fā)揮實際效能的政治組織。八二憲法推進了兩會的制度化、程序化，推進了兩會之間的互動和聯(lián)系，促進了兩會在我國政治生活中共同發(fā)揮作用。

全國兩會在3月召開的慣例，則始于1985年。此前，會議時間從年初，到年中，到年末，歷年均有不同。以五屆全國人大、政協(xié)會議為例，一次會議是在2月，二次會議在6月，三次會議在8月，四次和五次會議則安排在11月。1989年七屆全國人大二次會議通過全國人大議事規(guī)則，確定了全國人代會一般在每年一季度舉行。而召開的日期固定在3月5日，并不是法律的明確規(guī)定。

1998年召開的兩會，具有重要標志性意義，自1998年起全國人大在3月5日開。這樣，兩會的召開日期進一步制度化，會期一般是8至15天。2020年受新冠疫情影響，為貫徹落實黨中央統(tǒng)籌推進疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作重大決策部署，持續(xù)做好疫情防控工作，切實保障人民群眾生命健康安全，兩會亦往后推遲了2個月，這是自1998年后，全國兩會唯一一次推遲召開。

歷史不能割斷。正是以此為起點，改革開放后兩會機制的內(nèi)容和形式在不斷地豐富和提升。比如，兩會同期開會、政協(xié)委員列席人大全體會議、人大負責人列席政協(xié)全體會議的開幕式和閉幕式、會議日程安排上的協(xié)作等內(nèi)容，以及人大代表和政協(xié)委員的培訓，日益增加的人大代表和政協(xié)委員聯(lián)系人民群眾的渠道等等，兩會機制在我國民主政治制度化進程中發(fā)揮著獨特作用。

每年春天，越來越多的人關(guān)注兩會，兩會已經(jīng)成為中國發(fā)展的“指南針”和中國走勢的“風向標”，也是世界了解中國的窗口。2021年12月4日國務院新聞辦公室發(fā)布的《中國的民主》白皮書提出：“全國政協(xié)全體會議與全國人大會議每年同期召開，政協(xié)委員不僅要討論政協(xié)的問題，還要列席全國人大會議，參加對有關(guān)法律修改、‘一府兩院’工作報告等的討論，這樣的制度安排真正實現(xiàn)了讓人人起來負責、人人監(jiān)督政府工作，形成了具有中國特色的‘兩會’式民主。”

初心不改，行者無疆。習近平總書記在黨的二十大報告中指出：全過程人民民主是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主。隨著我國政治體制改革的推進、社會主義民主政治的發(fā)展，兩會機制將進一步創(chuàng)新、發(fā)展和完善，中國式民主的探索與實踐也必將在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、全面推進中華民族偉大復興的歷史進程中書寫新的篇章。

（本文作者為吉林省政協(xié)辦公廳副主任）